Данная публикация подготовлена Центром исследования правовой политики при финансовой поддержке Фонда «Сорос Казахстан». Мнения и взгляды, содержащиеся в публикации, могут не совпадать с официальной позицией Фонда «Сорос Казахстан».

КРАТКИЙ ОБЗОР ДОКЛАДОВ И ОБСУЖДЕНИЯ

Исполнительный директор Центра исследования правовой политики Назгуль Ергалиева в приветственном слове отметила, что создание современной системы административной юстиции имеет важное значение для утверждения верховенства права в Казахстане. Ведь в демократическом обществе органы публичной администрации, должностные лица не только наделяются правом издавать административные акты, порождающие правовые последствия для граждан, но и несут обязанность действовать в рамках должной процедуры, отвечать за противоправные действия и возмещать ущерб, причиненный такими действиями. Административная юстиция - это судебный механизм защиты прав человека от нарушений и злоупотреблений со стороны публичной администрации. Именно в этом ее ценность в правовом государстве. Административное право в Казахстане, по мнению г-жи Ергалиевой, еще не полностью соответствует положениям и ценностям, закрепленным в Конституции Республики Казахстан. Развитие административной юстиции должно осуществляться в рамках реформы всего административного права с учетом опыта западных государств, где институт административной юстиции является неотъемлемой частью механизма защиты прав человека. Сближение правовой системы Казахстана с европейскими правовыми ценностями выбрано в Государственной программе «Путь в Европу». Также полезно изучить опыт наших соседей. По сравнению с гражданским и уголовным законодательством, административное право в Казахстане не является достаточно развитым. Создание административной юстиции не должно проходить в отрыве от реформы всей деятельности публичной администрации. Работы по развитию административной юстиции не должны сводиться исключительно к созданию административных судов. Следует отметить актуальность реформы административных процедур и услуг, четкое разделение административно-процессуальных норм и производства по делам об административных правонарушениях. Для обеспечения комплексности реформ необходима концептуальная база с общим вектором развития административного права. Для разработки соответствующих законопроектов г-жа Ергалиева предложила подготовить концепцию реформирования всего блока административного законодательства. Также она обратила внимание участников «круглого стола» на то, что экспертное видение развития этой отрасли права изложено в издании Центра исследования правовой политики «Перспективы развития судебно-правовой реформы в Республике Казахстан», подготовленном в 2009 г.

С ключевым докладом на тему «Становление и концептуальные подходы развития административной юстиции в Республике Казахстан» выступил судья Верховного Суда Республики Казахстан Николай Мамонтов. Он констатировал, что хотя институт административной юстиции и предусмотрен действующим законодательством Казахстана, он функционирует в форме процедур, регулируемых Гражданским процессуальным кодексом, и выражается в определенных категориях дел особого искового производства. В то же время этот институт требует дальнейшего совершенствования и вычленения из гражданского судопроизводства. И эта идея наиболее четко сформулирована в Концепции развития правовой политики на 2010-2020 гг., утвержденной Указом Президента Республики Казахстан 24 августа 2009 г. Именно в этом документе впервые на официальном законодательном и политическом уровне употреблен термин «административная юстиция». В этой концепции в сжатом виде изложена программа действий законодателя по формированию в Казахстане самостоятельной административной юстиции. Создание этого института свидетельствует о дальнейшей специализации судов и судей, что является реализацией положений п. 2 ст. 75 Конституции Республики Казахстан: судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. Административная юстиция как самостоятельная специализированная ветвь судебной власти обусловлена потребностями развития экономики, социальных проблем; она отражает интерес и общества, и отдельных членов в усилении судебного контроля над деятельностью органов исполнительной власти, законностью принимаемых ими управленческих решений, касающихся прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц. Но на сегодняшний день, по мнению докладчика, само понятие административной юстиции не достаточно четко уяснено, в т.ч. и правоприменителями. Институт «административная юстиция» является процессуальным институтом материального административного права и одной из разновидностей административного производства. В теории административного права выделяют несколько видов административного производства, в т.ч. производство по делам об административных правонарушениях и производство по спорам, возникающим из публичных правоотношений. Первый вид является внесудебной процедурой, в которой правом налагать административные взыскания обладают должностные лица уполномоченных государственных органов (таких органов около 60). И в этом вопросе есть проблемы, связанные с реализацией п. 2 ст. 76 Конституции Республики Казахстан, в котором указано, что все споры, возникающие на основе Конституции и законов, подлежат рассмотрению только судами. По мнению господина Мамонтова, процедура административного производства по рассмотрению дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке входит в явное противоречие с положениями Конституции. Специфика административной юстиции выражается в том, что через нее реализуется система конституционных сдержек и противовесов, поскольку судебная власть обладает определенными признаками, которые позволяют вычленять ее в самостоятельную ветвь государственной власти, и эта судебная власть не зависима от исполнительной власти, обеспечивает интересы общества в сфере законности деятельности органов исполнительной власти. Сам термин «административная юстиция» фактически объединяет в себе два понятия - «администрация» (управление) и «юстиция» (правосудие, система судебных учреждений). Соединение этих двух понятий приводит к выводу, что административная юстиция - это правосудие, относящееся к сфере управления. То есть это институт рассмотрения споров между органом власти и гражданином, юридическим лицом. Административная юстиция является процессуальным аспектом материального закона - административного права. И в этом аспекте тоже возникают определенные проблемы - отсутствие достаточно подробного материального закона, который регулирует материально-правовые отношения в управленческой сфере, отсутствие подробного процессуального закона, который будет позволять реализовывать нормы материального закона. К сожалению, действующий Закон об административных процедурах представляется докладчику как акт, который в недостаточной мере регулирует процессуальные вопросы, связанные с принятием управленческих решений. Он содержит фрагментарные положения по стадиям принятия управленческого решения. В то же время базовый законопроект для формирования процессуального закона сейчас разработан. Такая попытка была предпринята Министерством юстиции путем выработки проекта Административного процессуального кодекса, но этот проект оказался чисто механическим соединением процессуальных норм из Кодекса об административных правонарушениях и Гражданского процессуального кодекса, который по внутренней структуре не учитывал в полной мере специфику рассмотрения судами обеих категорий дел. И этот законопроект был возвращен. Докладчик проинформировал участников «круглого стола» о том, что в Верховном Суде подготовлен проект нормативного постановления, который должен разрешить некоторые проблемы в этой сфере и вскоре будет обсуждаться на пленарном заседании. И положения проекта нормативного постановления получили одобрение и поддержку на научно-консультативном совете Верховного Суда. Принятие этого нормативного постановления, по мнению господина Мамонтова, поможет уяснить содержание института административной юстиции и будет способствовать более четкому осуществлению функций судебного контроля над деятельностью именно органов исполнительной власти в сфере государственного управления.

Заместитель председателя Центра политико-правовых реформ и член научно-консультативного совета при Высшем административном суде Украины, эксперт Центра исследования правовой политики Роман Куйбида выступил с обзором состояния административной юстиции в странах бывшего СССР. Развитие административной юстиции в независимых государствах, возникших на территории бывшего Советского Союза, связано с переходом от тоталитарных методов управления к демократическим. Анализ опыта этих стран в сфере административной юстиции позволил докладчику выделить две основные категории государств:

1)  государства, в которых приняты отдельные административно-процессуальные законы и которые отказались от полного регулирования административного судопроизводства в рамках гражданского процесса (Литва, Эстония, Латвия, Украина, Молдова, Грузия, Армения, Азербайджан);

2)  государства, в которых административное судопроизводство осуществляется в рамках гражданского процесса или его разновидностей (Россия, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан).

Отличительной чертой первой категории является полнота правового регулирования, которое максимально учитывает специфику публично-правовых споров. Вторая категория характеризуется поверхностным регулированием порядка разрешения публично-правовых споров, недостаточной адаптацией правил судопроизводства к потребностям института судебной защиты прав частных лиц от нарушений со стороны власти, противоречивым соотношением специальных и общих правил судопроизводства. Вторую категорию можно поделить еще на две группы: 1) с разрешением административных споров по правилам гражданского судопроизводства (Казахстан, Кыргызстан); 2) с разрешением административных споров по правилам гражданского и хозяйственного (арбитражного, экономического) судопроизводства (Россия, Беларусь, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан). Существенным недостатком второй группы является неунифицированность механизмов и процедур защиты физических лиц, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Что касается судов, которые уполномочены разрешать административные дела, то на территории бывшего СССР существует большое разнообразие. Так, отдельные административные суды созданы в Литве, Эстонии, Латвии, Украине и Армении. В Азербайджане и Кыргызстане административные дела подсудны судам, которые одновременно специализируются на экономических спорах. В большинстве государств, где не созданы административные суды, предусмотрено создание специализированных структур в рамках общих или арбитражных (хозяйственных, экономических) судов. В большинстве государств - бывших республиках СССР административное обжалование не является обязательным условием для обращения в суд. Это может свидетельствовать либо о стремлении обеспечить максимальную доступность судебной защиты, которой не было в СССР, либо о неэффективности механизмов административного обжалования. Только в странах Балтии, Молдове, Грузии, Туркменистане и частично в Беларуси предусмотрено обязательное предшествующее административное обжалование решений, действий либо бездействия административных органов как общее правило или правило для некоторых случаев. В Литве для рассмотрения жалоб в административном порядке созданы комиссии по административным делам с независимым статусом, что обеспечивает им большее доверие, чем доверие к вышестоящим органам. В большинстве стран бывшего СССР установлен трехмесячный либо месячный срок для обращения в суд по административным спорам, и месячный срок - в случае использования механизмов административного обжалования. В Украине предусмотрен наибольший - шестимесячный срок для обращения в административный суд за защитой своих прав (до середины 2010 г. этот срок составлял один год), а также месячный срок - для обращения в суд после использования механизма административного обжалования, по делам о публичной службе и в некоторых других случаях. Для отдельных категорий дел предусмотрены более длительные сроки. Так, в Эстонии требование о возмещении ущерба, причиненного административным органом в публичных правоотношениях, может быть подано в суд в течение 3 лет с даты, когда заявителю был причинен ущерб или когда заявитель узнал или должен был узнать о нем, но не позднее, чем через 10 лет после причинения ущерба. Срок обжалования административного акта, не доведенного до сведения заявителя, в Эстонии не ограничен во времени. Также не ограничен срок для обжалования в административный суд нормативных административных актов в Литве. По общему правилу, в странах бывшего СССР обращение в суд с иском (жалобой, заявлением) не приостанавливает действие административного акта или действия. Приостановить такой акт либо действие может суд по ходатайству заявителя либо по собственной инициативе. Хотя есть и исключения. Так, например, в Грузии принятие иска судом, как правило, автоматически приостанавливает действие обжалованного индивидуального административного акта, но по требованию стороны суд может отменить приостановление действия акта. Что касается такого института, как доказывание по административным делам, то в подавляющем большинстве стран бывшего СССР в той или иной формулировке закреплена презумпция вины административного органа - именно он несет бремя доказывания правомерности своей деятельности. Однако в разных странах рамки этой обязанности несколько отличаются и могут быть довольно узкими. Также суд в административных делах более активен, чем в обычном гражданском процессе, и вправе истребовать доказательства по своей инициативе. Хотя в некоторых странах эта роль присуща суду также в обычных гражданских делах (Туркменистан). Как показывает опыт, механизмы исполнения судебных решений по административным спорам являются одним из самых слабых звеньев в системе административной юстиции большинства стран бывшего СССР. Немногие государства могут похвастаться хорошей проработкой специальных правил исполнения судебных решений по административным спорам. В большинстве случаев просто устанавливается обязанность административного органа на протяжении одного месяца сообщить суду и истцу (заявителю) об исполнении судебного решения. Интересный опыт - в Украине на случай неисполнения решения суда или несообщения суду об исполнении решения с недавнего времени предусмотрен штраф, половина которого взыскивается в пользу бюджета, а половина - в пользу истца. Таким образом, этот штраф является своеобразной компенсацией для истца в связи с промедлением с исполнением судебного решения. А пеня, которая насчитывается за каждый день промедления, стимулирует орган быстрее исполнить решение суда. В завершение доклада г-н Куйбида подчеркнул, что необходимым условием введения института административной юстиции является обеспечение реальной независимости судей этих судов и направленности их деятельности именно на защиту прав лиц, а не на обеспечение интересов государственных органов. Отвечая на вопросы, докладчик проинформировал участников «круглого стола», что в Украине на местном уровне функционирует двухуровневая система судов, которые рассматривают административные споры,

-        местные общие суды, действующие на уровне городов и районов (рассматривают прежде всего дела против органов местного самоуправления и пенсионные споры), а также окружные специализированные административные суды (разрешающие споры с органами государственной власти). Это дало возможность сделать административную юстицию более доступной для населения и обеспечить больше гарантий независимости судей от местной власти. Докладчик также подчеркнул, что административные суды не налагают административные взыскания на граждан, поскольку это не является задачей административной юстиции.

Начальник отдела конституционного и административного права Института законодательства Министерства юстиции Республики Казахстан Алмат Габбасов представил вниманию участников «круглого стола» свои размышления о границах административного усмотрения в правовом государстве. По его мнению, обязательными признаками полноценной системы административной юстиции являются три группы условий:

1) организационные (наличие специальных органов в виде отдельных административных судов либо специализация судей в рамках судов общей юрисдикции);

2) формальные (наличие процессуального порядка рассмотрения публично-правовых споров

-        Административно-процессуального кодекса) и

3)содержательно-материальные (наличие минимальных правовых стандартов административной процедуры, позволяющих судам эффективно контролировать исполнительную власть).

Доклад г-на Габбасова был посвящен именно третьей группе условий. Если процедуры деятельности государственных органов не урегулированы или положения закрепленные в законодательстве об административной процедуре не будут отвечать требованиям надлежащей процедуры, то вынесенное решение государственным органом или непринятие решения формально почти всегда может считаться законным. В таком случае деятельность административных органов будет малоэффективной. Для государственных органов действует принцип «разрешено то, что разрешено». При этом деятельность этих органов может быть в двух формах - исполнение закона и деятельность по усмотрению. В первом случае вопроса не возникает, так как деятельность органа полностью должна соответствовать предписаниям закона - решения и действия, противоречащие закону, будут признаны незаконными. Не столь однозначно законодательство регулирует деятельность органов по усмотрению. Детальное регулирование такой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно.

Возникают две правовые ситуации: закон либо предусматривает альтернативу, либо не закрепляет способ действий. В таких случаях у частного лица не возникает права требования определенного действия от органа. Национальное законодательство административное усмотрение обозначает словами «может», «имеет право» и другими. Дискреционные полномочия рассматриваются в качестве коррупциогенного фактора. Но ошибочно рассматривать это исключительно как негативное явление. В качестве примера докладчик привел право на мирные собрания. В законе установлено, что местные органы в интересах общественной безопасности и в других, определенных законом случаях, могут предложить организаторам мирного собрания иное место или время проведения мероприятия. В законе органы внутренних дел имеют право ограничивать доступ на отдельные участки во время проведения мирного мероприятия. То есть чиновник имеет право выбирать - действовать или не действовать. При этом законодательно закреплена возможность действовать по усмотрению, но при этом следует принимать во внимание границы таких действий. Такими границами являются два принципа: принцип пропорциональности (соразмерности) и запрещение произвола. По первому принципу деятельность государственных органов должна быть направлена на установленные Конституцией и законами цели. Издержки, ограничения не должны превышать тот положительный эффект, который они призваны принести. Так, в приведенном примере, устанавливая ограничения по месту и времени проведения мероприятия, чиновник должен учитывать две цели одновременно: не только обеспечить общественную безопасность, но и помочь осуществить право граждан на свободное волеизъявление. При судебном разрешении действия чиновника будут признаны законными только в том случае, если эти две цели максимально учтены. Запрещение произвола означает, что запрещено применять неравный подход при одинаковых фактических обстоятельствах, если нет существенных различий между ними. Должностное лицо не имеет права произвольно отступать от постоянной административной практики. Например, нарушением этого принципа будет решение перенести мирное собрание на окраину, если другой партии при подобных условиях такая демонстрация была разрешена. Другой пример - при выдаче разрешения на строительство администрация не имеет право требовать документа, если она раньше этого не делала. Отступить можно лишь в том случае, если в дальнейшем орган постоянно планирует следовать новой практике. Эти два принципы, ограничивающие административное усмотрение, являются основаниями для контроля над действиями администрации, формально осуществляемыми в рамках закона, но которые могут препятствовать реализации прав и свобод человека.

В обсуждении докладов и проекта рекомендаций «круглого стола», подготовленного организаторами, выступили депутаты Мажилиса Парламента Республики Казахстан Рамазан Сарпеков и Ирак Еликеев, судьи Верховного Суда РК, эксперты. В частности, было констатировано, что все 16 административных судов в Казахстане сейчас, по существу, являются маленьким отделением дорожной полиции. Авторитет их низко упал в связи с тем, что они завалены делами. Если говорить о других странах, то административные правонарушения рассматриваются уголовными судами как мелкие уголовные правонарушения. Предусмотренные же главами 24-29 Гражданского процессуального кодекса публично-правовые споры надо передать в новую систему административной юстиции. Принципиального разрешения требует именно вопрос о судах. Административные суды должны разрешать не вопросы о привлечении к ответственности по делам об административных правонарушениях, а вопросы об оспаривании действий должностных лиц. Также выступающие озвучили ряд условий, важных для создания административной юстиции в Казахстане.

Во-первых, помня не самый удачный опыт работы над проектом Административного процессуального кодекса, следовало бы изначально определиться в части модели административной юстиции. При этом нельзя игнорировать преимущества каждой модели, которая существует в других странах. Как говорил Президент Республики Казахстан, надо брать самое лучшее, что есть в других странах. Все лучшее надо переносить с каждой модели. Во-вторых, одновременно нужно развивать досудебные процедуры в рамках административно-процедурного закона. Есть необходимость создания апелляционных комиссий и квазисудебной административной процедуры, что должно обеспечить ускоренный порядок рассмотрения споров, а также общественное доверие и согласие. Решение комиссии может быть обжаловано в суде. То есть судебный порядок не надо закрывать. Но дискуссионным оказался вопрос о том, должно ли обжалование в административном порядке быть альтернативой обращению в суд или обязательным условием для такого обращения. В-третьих, при усовершенствовании закона об административных процедурах следует также закрепить принципы разрешения споров. Ведь детально все невозможно урегулировать, поскольку мелочная регламентация приведет к тому, что нормы не будут реализовываться, и их эффективность будет низкая. Участники «круглого стола» предложили включить в план законопроектных работ на 2011 г. законопроекты, которые должны быть разработаны на основе концепции развития административного законодательства. Помимо проекта Административного процессуального кодекса, предложено разработать проекты нового закона об административной процедуре; о пересмотре подсудности специализированных судов с тем, чтобы определиться, кто будет рассматривать публично-правовые споры; о создании комиссий с обязательным участием общественности, других формах внесудебных механизмов разрешения публично-правовых споров. В то же время принятие нового законодательства является недостаточным для успешного развития административной юстиции. Надо обучать судей основам административной процедуры и процесса с учетом лучшего зарубежного опыта. Важно также изменить мнение граждан об административных судах как судах, которые налагают административные взыскания; обеспечить максимальную независимость судей, разрешающих публично-правовые споры, от законодательной и исполнительной власти. Также было отмечено, что новые законопроекты административного блока следует разрабатывать с учетом предложений, озвученных на рабочих группах, конференциях, а также участия судей не только Верховного Суда, но и местных судов. Депутаты Парламента выразили заинтересованность в скором принятии предложенных законопроектов в целях создания полноценной системы административной юстиции в Республики Казахстан, чтобы права человека были максимально защищены.

Л. Хван, к.ю.н., доцент Ташкентского государственного юридического института, член научно-методического совета Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан

ВМЕСТО ВВЕДЕНИЯ

Институт административной юстиции очень важен для судеб правового государства в странах Центральной Азии: он во многом будет олицетворять реальные намерения государственной власти по защите прав и интересов конкретного гражданина. При этом правовой механизм такой защиты должен быть основан не столько на традиционных инструментах, например, прокуратуре, а на совершенно иных двух взаимосвязанных постулатах: первый - «в правовом государстве независимый суд является главным средством защиты прав граждан», второй - «гражданская самостоятельность и правовая активность гражданина», чего пока крайне не хватает социуму стран Центральной Азии. Вера в цивилизованное и развитое гражданское общество, убежденность в справедливости, поощрение судебной защиты как простого и понятного для каждого человека средства отстаивания своих законных интересов - достаточно известные, но весьма сложные элементы государственной политики. Обычное их декларирование в политике никогда не позволит внедрить в правовую систему страны институт административной юстиции. Вот почему его внедрению должны предшествовать серьезные государственные реформы, а также оно должно обеспечиваться соответствующими инфраструктурными изменениями, в том числе на уровне общественного сознания. Нельзя не помнить: «Чувство законности стоит в прямой зависимости от общественной среды. Если человек живет в такой среде, где одно лицо соблюдает закон, а другое смеется над ним, где сегодня издается закон, чтобы завтра о нем уже забыли, - там не может развиться привычка поступать постоянно в согласии с законом, а следовательно, нет почвы для развития чувства законности» /Шершеневич Г.Ф. О чувстве законности. Российский юридический журнал. 2005, № 4. С. 147/.

Для стран региона характерны признаки избыточного государственного вмешательства: административные барьеры и неэффективность распределения компетенции. Механизм гражданско-правового регулирования и потенциал свойственных частному праву средств используется недостаточно активно. Избыточные полномочия органов государственного управления автоматически влекут за собой увеличение внешних точек соприкосновения и, соответственно, оснований для административных споров: большинство принципиальных правовых проблем заключаются не всегда в адекватном толковании должностными лицами содержания нормы законодательства. При этом в странах Центральной Азии судебная защита от незаконных действий чиновников использовалась по очень ограниченному кругу вопросов, она не была сколько-нибудь значимым способом восстановления нарушенного права в сфере публичного регулирования. Более того, для социальной среды стран региона именно в этой сфере в целом слабо характерна судебная активность или инициативность, а если таковая и имела место, то реакция государства была неправового или непрофессионального свойства. Соответственно, такой уровень востребованности прямо обусловил неразвитость законодательства об административной юстиции, об административных процедурах, о публичных услугах. Применительно к эволюции правовых систем стран Центральной Азии полагаем необходимым отметить следующие некоторые общие аспекты и характерные черты. Во-первых, в общественном и профессиональном сознании административное правосудие слишком часто ассоциируется с рассмотрением дел о правонарушениях, предусмотренных Кодексом об административной ответственности (об административных правонарушениях).

Сама судебная власть, например в Узбекистане, придерживается позиции, что «судебная власть -это полномочия суда по рассмотрению уголовных, гражданских, хозяйственных дел и дел об административных правонарушениях на основе безусловного соблюдения принципа верховенства Конституции и законов Республики Узбекистан» /Пункт 1 постановления Пленума Верховного суда Республики Узбекистан и Пленума Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан «О судебной власти» от 20.12.1996 г. № 1-60/. Во-вторых, бесспорно, что подлинный предмет этого направления правосудия - это судебное разрешение административного спора (конфликта) между гражданином и органом публичной власти. К сожалению, исполнительная власть, в силу сложившихся ментальных традиций, характерных для всех стран региона, морально пока не готова к такой постановке вопроса. Это становится серьезным препятствием для создания административно-судебного механизма защиты этих прав. При этом утверждается, что только независимая судебная власть служит гарантом того, что любой гражданин может защищать свои нарушенные права в компетентном и объективном суде при гласном рассмотрении дела /Постановление Пленума Верховного суда Республики Узбекистан и Пленума Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан «О судебной власти» от 20.12.1996 г. № 1-60. Не особенно готова и власть законодательная. Например, один из лучших по оценке авторитетных зарубежных специалистов Германии, Японии, России и Казахстана проектов закона РУз «Об административных процедурах» был принят Законодательной палатой Олий Мажлиса Республики Узбекистан в совершенно иной редакции. См.: Административная реформа в Республике Узбекистан: опыт и проблемы правового регулирования. Материалы международного симпозиума 29-30 сентября 2007 г. Ташкент: Konsauditinform-Nashr, 2008/.

Преодоление предубеждения к административной юстиции именно в среде чиновничества - процесс весьма сложный и длительный. В-третьих, нельзя забывать, что административная юстиция - это не результат только внутриаппаратных управленческих решений, а прежде всего продукт длительных совместных действий гражданского общества, деловых кругов, международных организаций, конечно, научного осмысления и реформы юридического образования.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Реформа юридического образования «должна наполнить эти залы (судебные) людьми, приученными уважать букву закона и понимать логику права, при этом не столько образованными, сколько воспитанными в истинно юридическом духе». И здесь представляется, что серьезным препятствием на пути развития системы административного правосудия является недостаток теоретических и прикладных исследований института административной юстиции, механизма судебного обжалования административных актов, принимаемых органом публичной (исполнительной) власти любого уровня. При этом имеется в виду не столько количество публикаций, сколько качество научных исследований. Нельзя также забывать, что эта тема требует проявления принципиальной гражданской позиции, что проблематично в странах СНГ. В целом исследования в сфере административного права более комплиментарны, нежели содержат критический взгляд.

ПОЗИЦИЯ!

«Я не могу любить свою родину, закрыв глаза и стиснув зубы», - эти замечательные слова из Петра Яковлевича Чаадаева часто повторяет известный юрист и правозащитник Евгений Жовтис (директор Международного бюро по правам человека, Алматы). Автор статьи разделяет эти убеждения казахстанского коллеги, но одновременно осознает, что таких людей, как Е. Жовтис, слишком мало...

В-четвертых, есть проблемы в так называемом вопросе общественных ожиданий по осуществлению судебной реформы: дело в том, что в обществе сильно развит фактор осознания - реальной властью является только исполнительная власть, при этом многие полагают, что суды призваны не столько защищать права и интересы граждан, сколько карать тех, кто нарушил установленные этой властью правила. Отсутствие в сознании гражданина четких представлений о суде, а главное - доверия к реальности принципа разделения властей и независимости судебной власти, часто подтверждается поведением людей, которые далеко не всегда стремятся к тому, чтобы обрести защиту у судьи, зачастую находящегося где-то далеко /Согласно докладной записке Верховного Суда Республики Узбекистан № УМ-46-06 от 10 апреля 2006 года, «жителям отдельных населенных пунктов для обращения в суд либо участия в судебном разбирательстве необходимо преодолевать расстояние 50-200 километров в день»/, а больше склонны обратиться за разрешением конфликта через «посредничество». В данном случае проблема не в этих людях или «посредниках», а в существующей в обществе стран Центральной Азии терпимости к такому поведению, возможно, даже свыканию... Соответственно, продвижение идеи административного правосудия становится очень сложным как с точки зрения формального изменения законодательных и иных актов, так и на уровне научной доктрины и общественного восприятия данного вида судопроизводства.

OPINIUM DOCTORUM

Один китайский исследователь административного права в правовой системе КНР заметил: административный иск в стране не прозрачен, на чаше весов между «народом» и «чиновниками» исчезло равновесие, существует большая разница между письменными законами и реальными законами. Административно-процессуальное право, как лампа, которая не светит, т.е. не выполняет роли ограничителя власти административных органов для обеспечения прав граждан /Цао Либо. Теоретико-правовой анализ культурно-правового поведения. В кн.: Материалы международной научно-практической конференции «Сравнительное правоведение в странах АТР-II». История азиатского права. Раздел 1. С. 37. Источник: http://www.labatr. bsu.ru/public/file/conf/razdel1.doc (дата последнего посещения: 8 ноября 2009 года)/.

Однако все же крайне важно изменять ситуацию и терпеливо закладывать основы правильного понимания административного правосудия, в том числе на пути длительного процесса обучения молодых юристов в высших учебных заведениях. Задача административной юстиции в том, чтобы предоставить в первую очередь гражданам страны высокую степень защищенности от неправомерных действий (бездействия), административных актов государственных органов. Специальные судебные органы (административные суды) дадут более эффективную и действенную защиту от того, что Шекспир называл «чиновной наглостью». Создание системы административных судов и предоставление им полномочий рассматривать административные иски к органам публичной власти (должностным лицам) будет стратегически верным решением на пути реализации в странах Центральной Азии судебно-правовой реформы. Классические системы административной юстиции (французская и немецкая) складывались столетиями, они оттачивались вместе с правовой надстройкой государства. Однако это не повод для ожиданий, правовые системы стран Центральной Азии вполне готовы уже сейчас использовать этот блестящий западноевропейский опыт организации и функционирования административной юстиции. Другое дело, что мы должны на уровне сознания и внутренней убежденности быть готовыми сформулировать основные принципы реформирования судебного контроля над административными актами, которые предопределят направления административной юстиции, конкретные вопросы подведомственности, подсудности и мн.др. В настоящее время сложно утверждать, по какому пути будет реформироваться национальная судебная система: будут ли сразу созданы специализированные суды по административным спорам (делам) или лишь специализированные судебные коллегии (составы) в судах общей юрисдикции, или предпочтительно развитие судебного контроля через большую специализацию в рамках общих судов с постепенным возникновением относительно самостоятельной системы административных судов. Это задача национального законодателя и имеющихся возможностей в стране с учетом особенностей экономического и государственно-правового строительства. Вопрос о формировании административной юстиции на современном этапе судебной реформы в странах региона пока отодвинут на неопределенный срок (возможно, за исключением Казахстана, где законодатель совместно с судебной властью делает реальные попытки осуществить проект по созданию системы административной юстиции). Административная юстиция - это показатель степени развитости осуществления правосудия в стране. Возникающие административные споры могут быть разрешены с большей степенью результативности и эффективности именно в органах административной юстиции, а не в рамках судов общей юрисдикции. Преимущество административной юстиции, по сравнению с общесудебной, состоит в том, что в основу ее положена идея контроля над административными органами с целью преодоления злоупотреблений в отношении граждан при соблюдении специфичности, особенностей административных процедур в государственном управлении. Именно потому в литературе отмечают, чтобы судьи, рассматривающие административные споры, получили специальную подготовку по международным стандартам надлежащего государственного управления (административного поведения); реализации дискреционных полномочий административными органами; о кодексе поведения государственных служащих. Право на надлежащее государственное управление является одним из основных прав личности. Конечно, система административных судов может стать гарантией обеспечения публичных прав граждан и одновременно правомерности действий органов исполнительной власти лишь в том случае, когда отправление правосудия будет действительно независимым и компетентным.

ЦИТАТА

«Можетбыть, это несправедливое заблуждение, но факт остается фактом: доверие к судебной системе подорвано. А это самая малость, которая делает все остальные достижения, реальные или мнимые, бессмысленными, потому что сама природа правосудия такова, что оно может быть эффективным только при наличии доверия к себе» (В. Пастухов).

Проблемы системности подхода. Так почему же мы верим и говорим о необходимости для стран региона института административной юстиции? Создание системы административной юстиции для стран СНГ, в т.ч. Центральноазиатского региона намного важнее, чем для стран Западной Европы. Это не только условие прогрессивного развития правовой системы страны, но и залог экономического прогресса и условие социальной стабильности. Однако такой потенциал правового института требует и соответствующего подхода в создании механизма и надлежащих условий имплементации, в разработке сложной институциональной основы (судоустройство), а главное - изменения мышления и подготовки юридических кадров. И в этом отношении, как нам представляется, на этом пути нас ждут опасности и проблемы, которые могут сыграть негативную роль, дискредитировать становление института административной юстиции, подорвать доверие. О чем идет речь? Во-первых, функционирование административной юстиции прямо связано с проблемами независимости правосудия. Как мы сможем обеспечить принцип судебной независимости в системе административной юстиции, если эта проблема не решена для системы правосудия в целом? Что нас будет поддерживать в этом вопросе: наша наивность? цинизм? терпение людей? или их вера? Ответ на вопрос, от какого суда к какому суду мы придем, более чем очевиден. Нельзя не видеть, что все болезни судебной системы станут свойственными административной юстиции. Но этого допустить нельзя!

CASTIGARE RIDENDO MORES

Фридрих Великий желал купить у своего соседа мельницу близ Sansouci. Так как мельник не уступал ее ни за какие деньги, король пригрозил отобрать ее силой. Мельник спокойно отвечал, что в Берлине есть судьи. Этот старинный и известный миф, приводимый немецким профессором административного права Отто Майером (Otto Mayer), характеризует уровень правосознания населения и доверия к судам. Сложно представить такого мельника-фермера в странах Центральной Азии, это пока сложно укладывается в нашем сознании, мы, увы, привыкли к другим примерам осуществления правосудия и далеко не позитивным... Констатация реального (но не формального) функционирования в стране института административной юстиции тестируется через осознание того, что:

а)  институт административной юстиции в государстве функционирует, если судебная власть данного государства независима;

б)  единственным и самым точным критерием независимости суда являются общественные ощущения и вера гражданина страны в правосудие.

Во-вторых, важно помнить тезис: к системе административной юстиции можно прийти, но только через системность и продуманность законодательного регулирования. В частности, важными предварительными правовыми условиями введения института административной юстиции являются наличие в правовой системе страны законодательного акта об административных процедурах, включая, надлежащую регуляцию понятия «административный акт», закона о публичных (административных) услугах, административно-процессуального кодекса, наконец, законодательства об административных регламентах. Эффективность административной юстиции становится очевидной только на фоне общей содержательности правовой системы, где системно и научно обоснованно встроены все иные институты административного права от института административной процедуры и административного акта до разработанности процессуального законодательства. До настоящего времени ни одна страна региона не может констатировать, что ее правовая база в этом смысле соответствует международным стандартам. Нам пока сложно решить даже проблему разграничения судопроизводства по делам об административных правонарушениях и административно-юстиционного процесса. В-третьих, страны Центральной Азии обязаны располагать научной и образовательной почвой, которая сделает систему административной юстиции завершенной и перспективно прочной. Проблема не в статистике юридических вузов и выпускников-правоведов. Этого в регионе избыток. Речь качественно о другом: речь идет о существовании принципиальной научной доктрины и о достойной содержательной образовательной (учебной) платформы как условии эффективности административной юстиции. Совершенно не хотелось бы давать общую оценку этому аспекту, но об одном можно сказать с большой долей уверенности: нам, как воздух, необходима та научная доктрина, о которой образно сказал академик П.Л. Капица: «Чтобы появилось желание начать творить, в основе должно лежать недовольство существующим, то есть надо быть инакомыслящим». Инакомыслящим и в отношении существующих оценок исполнительной власти. Иначе просто нет развития. Но возможно ли говорить о таком отношении, ответственности и правосознании в странах Центральной Азии? Вопрос более чем риторический... А между тем все признают, что государство и правозащитная деятельность (это суть административной юстиции) мало совместимые понятия: у исполнительной власти (должностного лица) и гражданина обычно разное представление о пределах и справедливости примененного административного акта. Вот поэтому доктрина молчит. Доктрина ныне не предсказуема, но не потому, что она продукт творческого вдохновения или не желает подчиниться правилам логики. Возможно, Казахстан сможет первым в регионе решить эту проблему.

1. Доктрина не предсказуема, т.к. она в значительной степени определяется непредсказуемыми политическими установками.

2. Доктрина не искренна - вывод основан на пункте 1 (такова уж политика).

3. Доктрина поверхностна, потому как она знает, что большего от нее и не потребуется.

4. Если положения пунктов «1-2-3» верны, то необходимость научной школы - лишь декоративный элемент правовой системы, ибо в том виде, в каком она может существовать в рамках политических установок, она деформирует все принципы и первоосновы, разлагая самое себя и административное правосудие. Принципиальность суждений стала архаикой. Сейчас все говорят о «лояльности поведения», «пиетете отношений», «позитивности мышления», «гибкости убеждений», «политической дальновидности». Сфера административной реформы и административного права здесь - ее исключение.

Независимо от высказанных нами суждений, научная доктрина призвана дать комплексное обоснование и решения следующих вопросов: сфера действия и увязанность административных процедур с иными институтами административного права; роль и значение административного акта; административно-правовой спор: понятие и логика встроенности в систему иных правовых споров; административное усмотрение: понятие, расширение или ограничение полномочий чиновника; разграничение административных процедур, регламентов и производств; проблема юридического лица в публичном праве: объяснение тезиса о том, что орган государственного управления - это составная часть централизованной публичной администрации министерства, выступает в правоотношениях не от своего имени, а от имени государства. Может ли министерство как орган административной власти обладать административной автономией? В законодательствах стран региона органы исполнительной власти до сих пор рассматриваются как юридические лица. Сумеем ли мы дать научно-обоснованные ответы на эти вопросы и проблемы, причем до введения системы административной юстиции? Ответ на этот вопрос и будет во многом определять нашу оценку уровня позитивной способности административной юстиции в странах Центральной Азии.

Й. Пуделька, судья, г. Берлин, Германия, руководитель проекта ГИЦ «Поддержка правовых и судебных реформ в странах Центральной Азии» в Казахстане и Таджикистане

ВВЕДЕНИЕ

Цель настоящей статьи - осветить различия и сходство между административными процедурами и административно-судебным процессом. В отношении используемых терминов следует сразу же отметить, что под административными процедурами понимаются исключительно процедуры, осуществляемые административными органами. То есть речь идет об этапе, предшествующем началу судебного процесса. В отличие от этого, административно-судебный процесс касается всех вопросов, начиная с подачи иска, принятия судебного решения и заканчивая приведением его в исполнение (если это необходимо). Следует также упомянуть - только ради полноты изложения вопроса, что под административным правом понимаются публично-правовые отношения, как правило, между гражданином и административным органом, но не административные правонарушения. Последние являются декриминализированными уголовными правонарушениями (взаимосвязь между преступлением нормы и наказанием) и относятся не к компетенции административной подсудности, а, напротив, к общей подсудности.

СХОДСТВО

Хотя административная процедура направлена на принятие административного решения, а административный процесс - на проверку административного решения судом, все же между процессуальными принципами в том и другом случае существует ряд важных сходных моментов:

а) принцип исследования обстоятельств дела судом или административным органом (Amtsermittlungsgrundsatz)

Как в ходе административной процедуры, так и в административном судебном процессе действует принцип объективного исследования обстоятельств дела судом или административным органом. Данное положение регулируется в предложении 1 абз. 1 §24 Закона об административных процедурах (VwVfG) и в предложении 1 абз. 1 §86 Административно-процессуального кодекса Германии (VwGO, АПК Германии). Этот принцип гласит, что административный орган или суд исследует обстоятельства дела по собственной инициативе. Конечно, как правило, заявитель уже в ходе проведения административной процедуры или истец во время административно-судебного процесса сообщают важные, с их точки зрения, обстоятельства, а ответчик по заявлению или по иску добавляет или разъясняет эти обстоятельства со своей точки зрения. Но суд не связан этими объяснениями -в отличие от принципа состязательности сторон, действующего в гражданском процессе. Во 2 предложении абз. 1 §24 Закона об административных процедурах сказано, что административный орган сам устанавливает способ и объем исследования и не связан объяснениями и ходатайствами участников. Правда, согл. абз. 2 §24 Закона об административных процедурах Германии (ЗАП Германии), административный орган обязан в каждом отдельном случае принимать во внимание все имеющие значение обстоятельства дела, в том числе и свидетельствующие в пользу участников производства. Аналогичное положение предусмотрено для административно-судебного процесса в абз. 1 §86 АПК Германии. Правда, постепенно произошел отход от принятого в административном процессе чистого принципа объективного выяснения обстоятельств дела в пользу определенного ускорения судебных процессов. Так, в последнее время в АПК Германии появился ряд норм, которые позволяют суду отказаться от продолжения полного исследования обстоятельств, если действия истца направлены на затягивание судебного процесса. Так, абз. 2 §87 b АПК Германии предусмотрено, что судья-докладчик может поручить одной из сторон представить к определенному сроку факты или назвать средства доказывания, или представить документы. Если сторона исполнит это требование лишь по истечении установленного срока или вообще его не исполнит, то суд при определенных обстоятельствах может отказаться от использования этих доказательств в исследовании обстоятельств дела. Включение таких механизмов в административное производство объясняется только лишь перегрузкой судов, и хотя это и не отказ от принципа объективного исследования обстоятельств дела судом или административным органом, все же этому следует дать осторожную оценку, поскольку оно является, по меньшей мере, отклонением от обязанности суда или административного органа объективно исследовать обстоятельства дела. Ведь именно в административно-судебном процессе особенно большое значение придается объективному исследованию обстоятельств судом уже по причинам верховенства права в правовом государстве. При проверке правомерности действий администрации, которая связана правом и законом и как раз не может, в отличие от частного лица, свободно принимать решения, принципиально отсутствует свобода состязательности сторон, как в гражданском процессе, где участники, согласно принципу состязательности сторон, могут самостоятельно решать, что, по их желанию, должно лечь в основу судебного решения;

б) начало и завершение административной процедуры и судебного процесса

Административный процесс открывается только «по заявлению», то есть путём подачи иска истцом. Здесь отсутствует принцип «законности» (LegaliUltsprinzip), согласно которому прокурор обязан возбуждать уголовное преследование во всех случаях совершения преступления. С другой стороны, для административной процедуры действует принцип, изложенный в предложении 1 §22 ЗАП Германии, а именно, что административный орган, по должному усмотрению, принимает решение, будет ли он и когда осуществлять административную процедуру. Иное действует лишь в тех случаях, когда это однозначно установлено законодательством. Но это, на первый взгляд, важное различие становится относительным, когда круг вопросов, по которым закон определяет подачу заявления как обязательное условие для начала административной процедуры, сравнительно велик. Это действует практически для всех вопросов, касающихся получения разрешений или лицензий (например, разрешение на строительство, лицензия на занятие ресторанным или гостиничным бизнесом, вид на жительство). Поэтому можно просто сказать, что начало административной процедуры и возбуждение административно-судебного процесса имеют сходство в тех случаях, когда гражданин хочет добиться от администрации какого-либо исполнения (вкл. разрешения), и отличаются в вопросах, касающихся вмешательства государства в дела гражданина. Последнее встречается, прежде всего, в налоговом праве и в полицейском праве. Наоборот, большое сходство имеется в вопросах окончания административной процедуры и административно-судебного процесса. Так, обычно обе ситуации завершаются принятием решения, которое выносится государственной властью. В первом случае это, как правило, административный акт, а во втором случае, как правило, решение суда. Но даже тогда, когда производство не заканчивается решением по делу, сходство все же имеется. Как в административной процедуре, так и в административно-судебном процессе заявитель или истец имеют возможность отозвать заявление или иск или объявить процедуру или спор законченными (согл. предложению 1 абз. 1 §92 АПК Германии отзыв иска истцом возможен до вступления в силу вынесенного по нему судебного решения, но предложение 2 этой нормы ставит условием отзыва иска согласие ответчика после заявления исковых требований на устном разбирательстве);

в)привлечение третьих лиц и обязательность решения

Еще одно важное сходство заключается в том, что, как в ходе административной процедуры, так и в административно-судебном процессе, могут привлекаться в качестве участников третьи лица, причем таким образом, что процессуальные действия и, в конечном итоге, окончательное решение обладают правообразующим действием и в отношении этих третьих лиц. Согл. абз. 2 §13 ЗАП Германии административный орган может по собственной инициативе или по ходатайству привлекать в качестве участников тех лиц, законные интересы которых могут быть затронуты результатами производства. Если результаты производства могут обладать правообразующим действием в отношении третьего лица, то это лицо по ходатайству может быть привлечено к производству в качестве участника; если оно известно административному органу, его необходимо известить о начале производства. Согласно §65 АПК Германии суд может по собственной инициативе либо по ходатайству привлекать к участию в производстве третьих лиц, законные интересы которых затрагиваются решением суда. А если в правоотношении, которое является предметом спора, третьи лица участвовали таким образом, что также в отношении этих лиц может быть вынесено только единое решение, то и они должны быть привлечены к участию в производстве. Смысл такого привлечения к участию в административном производстве и в административно-судебном процессе третьих лиц заключается в том, что лица, законные интересы которых затрагиваются соответствующим производством, могут в полном объеме осуществить и тем самым защитить свои права уже в ходе производства. Раз у них есть такая возможность, то в конечном итоге и решение тоже должно или иметь действие в их пользу, или против них. Участники не могут затем подать заявление о возбуждении еще одного, нового производства. Они связаны решением административного органа или суда. Это однозначно предусмотрено, в частности, п. 1 §121 АПК Германии в отношении участников административно-судебного процесса, к которым, согл. §63 АПК Германии, относятся и приглашенные третьи лица. Тем самым судебное решение вступает в силу и в отношении этих лиц;

г)нет обязательного представительства

Еще одно сходство заключается в том, что как в административном органе, так и в административном суде каждый участник может быть представлен уполномоченным лицом, но это не является обязательным условием (§14 ЗАП Германии / §67 АПК Германии). Представительство, например, через адвоката обязательно только в высшем (т.е. земельном) административном суде и в Федеральном административном суде. Благодаря этой норме как административные процедуры, так и административно-судебные процессы являются простыми и доступными для гражданина, без сложностей. Какое средство оспаривания он должен использовать для проверки принятого административным органом решения, ему сообщается в разъяснении о правовых последствиях (подача протеста в вышестоящий административный орган или иска об оспаривании в административный суд). Это обжалование он может подать самостоятельно, без необходимости преодолевать при этом высокие формальные препятствия. Еще одно преимущество состоит в том, что гражданин может сэкономить на расходах на адвоката. Это тоже способствует тому, что защита прав гражданина в административном органе или суде становится доступнее;

д)возможность проверки решений

Кроме того, решения административного органа могут быть проверены не только в суде. Принципиально имеется возможность оспорить административные решения в рамках самой администрации путем так называемого «предварительного производства» (Widerspruchsverfahren) (§68 и след. АПК Германии), а решения административных судов, конечно же, в судах вышестоящей инстанции.

Так, например, предъявление иска против административного акта, принятого административным органом, принципиально возможно только в том случае, когда проверка заявления заявителя в вышестоящем административном органе (то есть в ходе административной процедуры) не дала результатов. Предварительное производство, с одной стороны, направлено на уменьшение нагрузки на суды, так как множество мелких или вообще чисто формальных ошибок могут быть, таким образом, признаны уже самим административным органом, что отменяет необходимость подачи иска. С другой стороны, это предоставляет гражданину возможность обращения в дополнительную контролирующую инстанцию. При этом важно и то, что суды, на основании принципа разделения властей, который следует из принципа верховенства права, могут проверять только правомерность административных действий, а вышестоящий административный орган проверяет не только правомерность, но и целесообразность. Еще одно сходство между административной процедурой и административно-судебным процессом состоит в том, что решение, направленное против исходного решения, принципиально вызывает суспензивный (отлагательный) и деволютивный эффект. Это означает, что оспариваемое решение сначала принципиально не подлежит исполнению и что, кроме того, решение по поводу оспаривания принимает вышестоящая инстанция (административный орган или суд);

е)невозможность обжалования

Решения как административного органа, так и административного суда обжалованию не подлежат, если они не были оспорены в течение определенных сроков. Это означает, что и неправомерные административные акты вступают в силу по истечении срока обжалования, который принципиально составляет один месяц, и тем самым принципиально уже более не могут быть оспорены гражданином в вышестоящем административном органе или в административном суде. То же самое касается и решений административного суда: по истечении установленного им срока обжалования подача апелляции более не возможна. Это действует, в частности, и тогда, когда признается неправомерность принятого в первой инстанции решения. В немецком административно-судебном процессе отсутствует надзорное производство, которое позволило бы отменить вступившее в силу решение даже по истечении срока подачи апелляции или кассационной жалобы.

ОТЛИЧИЯ

Несмотря на сходство административной процедуры и административно-судебного процесса между ними, конечно же, имеются и отличия. Ниже мы остановимся на важнейших из них.

Произвольность формы и обязательная форма

Согл. §10 ЗАП Германии административное производство не связано соблюдением определенной формы, если отсутствуют специальные правила. Кроме того, оно должно осуществляться просто, целесообразным образом и без промедления. Напротив, административно-судебный процесс характеризуется целым рядом формальных правил. Это начинается уже в момент подачи иска. Если заявление/ ходатайство о начале административного производства принципиально может быть подано даже устно или вообще по телефону (если только специальный закон не предусматривает однозначно подачу заявления в письменной форме по вопросам, относящимся к регулируемой им сфере).

Объем проверки

Однако наиболее важное отличие между административной процедурой и административно-судебным процессом заключается в различных объемах проверки. Как мы уже упоминали, административные органы проверяют соответствующее дело в полном объеме, то есть как на предмет его правомерности (какие требования предъявляются законом?), так и его целесообразности (что имеет смысл/ является полезным/ целесообразным). В указанных границах действует также и административный орган, осуществляющий предварительное производство. Это различие четко проявляется в тех случаях, в которых закон позволяет административному органу действовать по собственному усмотрению. Согл. §40 ЗАП Германии, административный орган обязан осуществлять это право в соответствии с целью предоставленных полномочий и соблюдать установленные законом границы действия по усмотрению. Таким образом, в этих границах административный орган может действовать относительно «свободно», то есть могут иметься несколько правомерных возможностей решения.

Напротив, административный суд обязан только проверять решения административного органа на предмет их правомерности. Он не должен решать вопрос о целесообразности. Нет никакого усмотрения административного суда, касающегося материального права. Это императивное требование конституционного права. Согласно принципу разделения властей, который содержится в принципе верховенства права в правовом государстве, исполнительная и судебная власть самостоятельны и не зависимы друг от друга. Но тогда и понятно, что должны прилагаться различные документы (например, архитектурная документация).

Суды не могут вмешиваться в основную компетенцию администрации. Они могут только проверить, соблюдает ли административный орган право и закон. Что же касается права решать по собственному усмотрению, предоставленного законом административным органам, то суды, в отличие от них, могут проверять только соблюдение административным органом границ собственного усмотрения.

Зависимость и независимость

Наконец, существуют и структурные отличия, касающиеся лиц, принимающих решение. В административной процедуре решение принимается чиновником (или служащим) административного органа. Следовательно, в своем решении он будет придерживаться соответствующих директив «сверху». Если он этого не сделает, то должен ожидать внутренних санкций. Напротив, в суде решение принимают полностью не зависимые судьи. Над ними нет начальника, и они связаны только законом. Никто не может дать им указание или даже просто совет или рекомендацию. Судьи не связаны ни аргументами административного органа, ни доводами истца. Решения других судов, в частности, высших или верховных судов, тоже не связывают их. Судья административного суда может без проблем принять по делу иное решение, чем высший административный суд, даже не ожидая, конечно, при этом, что против него будут приняты какие-либо санкции или что это отрицательно скажется на его работе.

ВЫВОДЫ

Несмотря на незначительные отличия в деталях, производство в административном органе и в административном суде обнаруживает много общего или, по крайней мере, сходство. Основное сходство заключается в одном и том же процессуальном принципе, который в значительной мере обуславливает ход соответствующего производства: это принцип объективного исследования обстоятельств дела судом или административным органом. В отличие от гражданского процесса, в компетенцию административного органа или суда входит обязанность проведения полного исследования обстоятельств, к чему, естественно, они могут привлекать участников производства. Основное отличие заключается в различном объеме проверки, осуществляемой административным органом и административным судом, который закреплен уже в конституционном праве в принципе верховенства права. Административный орган проверяет правомерность и целесообразность, в то время как суды должны проверять только правомерность административных решений. Более широкая компетенция проверки не может быть им предоставлена уже по причинам разделения властей в правовом государстве.